但行政机构与公众之间的合同责任关系究竟该如何体现呢

  这样做的弊端特别明显。首先是权责界线极端模糊,强调了决策板块与执行板块间的合同责任关系,但行政机构与公众之间的合同责任关系究竟该如何体现呢?究竟谁直接向公众负责?表面上看,似乎比较清晰,决策层面上出了问题决策板块负责,执行层面上出了问题执行板块负责,但实际上,行政运作过程复杂,一经展开,会搅成一锅粥,如同现实各公共管理机构之间的权责划分,因为不够清晰,直接导致了现实运作过程中的混乱,不出事“人人都在管”,出了事“人人都不管”,“几个戴大盖帽的还管不了一个戴草帽的”,此之谓也。但凡最直接的、与公众之间的合同责任关系不明晰,权责界线模糊,行政权力的运行必然就是混乱的。

  其次,执行厅、局为行业内最高管理机构,彼此间的权责不够清晰,可以重新划分,予以确定;因为社会运行错综复杂,现实事件往往牵连甚广,彼此间在现实工作中发生矛盾冲突为必然现象,也未必是坏事,但相关矛盾,只能主要以法律法规、典章制度协调,非此不足以维护公众的合法权益。而通过做实决策板块,通过行政关系、行政权力统一、协调,单纯协调部门之间的现实工作矛盾简单了,但公众的合法权益却可能部分地成为协调牺牲品。

  其三,是层级更加复杂。名为“行政权三分”,实际上,决策板块肯定在执行板块之上,变现实的一个或一个半层级为两个层级。借用中山大学政务学院行政管理学系主任倪星的表述:“毫无疑问如果决策部门的行政级别较高,会比较有利于协调。”增加一个层级,则费用倍增,效率倍降,于管理学上为定论。

  深圳市的“行政权三分”改革,毫无疑问出于提高效率、加强监督考虑,而这两个目的,恐怕都达不到。

  10.
美国联邦行政当局的部级机构只有15个。谈到大部,人们谈论最多的是“9·11”事件后于2002年成立的国土安全部。其实美国其他的部也很大。如运输部就包含了海、陆、空运输,体现了“大运输”概念;农业部涵盖了农业部、水利部、国家林业局的职能。美国的大部并不存在决策与执行相分离的安排,而是全方位地涵盖某个领域的一切职能,并且在国内没有其他政府机构分担相近的职能。

  1988年,英国政府开始推行“改进政府管理:下一步行动方案”。方案的核心是决策与执行分离,主要形式是政府核心部门制定政策,在部门内部设立独立的执行机构,承担具体政策执行和服务提供职能。执行局的首席执行官只对政府首脑或部长负责,在机构编制、人员录用标准和程序、工资级别和待遇、内部组织结构、财务管理等方面,拥有充分的自主权,并对后果负有较大责任。首席执行官实行经理负责制,级别通常为副次官,3级公务员,竞争产生,四年一任。2002年英国的执行机构为127个,占全部公务员的78%,承担了75%的公共服务。这一改革被称为英国政府全面转换管理和责任机制的重大努力,标志着英国“公共服务改革的一个转折点”。它减轻了部长的工作负荷,使之集中精力于重大的政策问题,主要是确立目标并对绩效进行有效控制,只关注预算总额和最终的结果。执行机构实践中所体现的新原则可概括如下:工作目标从规则为本到结果为本的转变;上下级部门从隶属关系到契约关系的转变;控制机制从投入、过程控制到结果控制的转变;权力运作从层级节制的传统集权模式到分权制度化的转变。由于英国执行局的成功运作,德国、法国、澳大利亚、新西兰等13个国家纷纷效法。

  这种把决策和执行相剥离的好处在于,赋予了行政执行机构较大的灵活性。譬如,执行机构的首席执行官面向社会公开招聘;执行机构自己决定内部机构的设置、人员的任用以及工资奖金等。

  从中国香港、新加坡等地的经验看,吸纳行政机构外部的资源,对行政效能提升大有裨益,例如,在决策机构引入专家委员会和行业协会力量,并参考司法机构的意见,往往能令政府政策制定更具专业性和针对性;在执行机构改革上,放开部分公共事业的承包权,引入市场机制,更有利于效率提升;而在监督机构方面,还应加大与人大、政协的合作,将民众参政、议政的积极性调动起来。

  三、作答要求

  1.请归纳有关人士的观点,概括深圳“行政权三分”改革的主要内容。要求:概括全面,语言简练,字数不超过300字。(20分)

  2.关于深圳“行政权三分”改革,材料中表述了一些人的质疑。有人认为,行政权力应该从整个政治制度层面来加强制约和监督,提高政府行政效率,防止权力腐化。在人民当家作主的中国,只有权力为人民负责,让人民来监督权力,才能真正提高效率。也有人认为,深圳市的“行政权三分”改革,虽然是以提高效率、加强监督为考虑,但因为管理机构之间的权责界限模糊,不利于协调,并不具有太大的现实意义。请分析这种质疑是否合理,并谈谈你的理解。要求:观点明确,条理清晰,字数不超过400字。(25分)

  3.古今中外,监督政府都是一件困难的事。请问你对我国监督机制的改革有何建议。要求:紧扣材料,对策有针对性,合理可行,语言简练,字数不超过200字。(15分)

  4.请根据我国实际情况,结合美英等国行政改革的经验,围绕深圳的行政权改革,自拟题目,写一篇议论文。要求:思路清晰,对策合理,语言流畅,字数1000-1200字。(40分)

  《申论》新题挑战试卷(三)参考答案

  1.
请归纳有关人士的观点,概括深圳“行政权三分”改革的主要内容。要求:概括全面,语言简练,字数不超过300字。(20分)

  【参考答案】(296字)

  2009年,在中央进行大部制改革的背景下,深圳市政府再次启动了“行政权三分”改革。综合有关论述,可知此次改革主要内容如下:

  政府职能部门分为决策部门、执行部门、监督部门三大板块,各自运行,既相互制约又相互协调;部门数量会减少,将按照大行业大系统的原则来进行运作,采用决策、执行、监督部门平级的模式;市长层面仅设置一正一副,其他副市长则各自牵头成立决策委员会,下面再设置各个执行局,而将现有的监察局和审计局等合并成立监察委员会;新制度将实行垂直制、派出制的方式来监管,有别于过去的同级监督制;之前在监督范围以外的事业单位,也将被纳入监管范围;将逐步取消区政府,改为政府派出机构,将街道办和社区合并管理。

  2.
关于深圳“行政权三分”改革,材料中表述了一些人的质疑。有人认为,行政权力应该从整个政治制度层面来加强制约和监督,提高政府行政效率,防止权力腐化。在人民当家作主的中国,只有权力为人民负责,让人民来监督权力,才能真正提高效率。也有人认为,深圳市的”行政权三分”改革,虽然是以提高效率、加强监督为考虑,但因为管理机构之间的权责界限模糊,不利于协调,并不具有太大的现实意义。请分析这种质疑是否合理,并谈谈你的理解。要求:观点明确,条理清晰,字数不超过400字。(25分)

  【参考答案】(371字)

  深圳市政府“行政权三分”改革,目的是提高行政效率,加强权力的制约和监督。网民“十年砍柴”和《新京报》记者的质疑是合理的,指出了我国行政管理体制改革需要注意的问题。但他们的认识是片面的。一方面,在我国目前情况下,立法监督、司法监督和舆论监督都还处于发展过程中,唯有行政监督易于实施,效果明显,而且符合我国现有的机构设置情况。因此,通过纪检部门、审计部门加强行政监督,虽然也会产生很多问题,但是在目前不失为一种好办法。我们也要加快发展各种形式的监督,尤其是舆论监督,因为它拥有最强大的社会影响力。

  另一方面,“行政权三分”是建立在大部制基础上的,决策部门与执行部门是平级的,不会再增加行政层级。在行政监督和社会监督的共同作用下,公众的合法权益会得到相应的保障。行政问责的推广,有助于权责划分,具体事件落实责任人,令所有有责官员难逃法律和党纪的制裁。

  3.古今中外,监督政府都是一件困难的事。请问你对我国监督机制的改革有何建议。要求:紧扣材料,对策有针对性,合理可行,语言简练,字数不超过200字。(15分)

  【参考答案】(200字)

  我国现行的监督机制主要依赖纪检部门、检察院、审计部门,并辅以媒体监督。首先应当实行垂直制、派出制的方式来监管,有别于过去的同级监督制,有利于扭转同级监督不力的现象。其次,凡是由政府财政拨款的单位都应被纳入监管范围,包括事业单位,以加强监督的力度。再次,要对这些监督部门进行整肃,使其互相监督,减少监督部门的贪腐现象。最后,要积极发展舆论监督,只有让人民来监督政府,才能收到最好的效果,才是真正的监督。

  4.
请根据我国实际情况,结合美、英等国行政改革的经验,围绕深圳的行政权改革,自拟题目,写一篇议论文。要求:思路清晰,对策合理,语言流畅,字数1000-1200字。(40分)

  【参考例文 】(1187字)

  加强综合建设 推动行政改革

  深圳本身为改革开放的产物,一定程度上说是改革开放的标志。改革开放三十年,我国的经济体制改革发展迅速,促进了经济的飞跃。而我国政治体制改革却比较滞后,不能适应新时代的发展要求。深圳作为改革先锋,自然较早的就感受到了这种痛苦。深圳推出“行政权三分”改革,意欲突破经济发展的瓶颈。

  美英两国都是实行大部制。不同的是,英国政府把决策权和行政权区分开来,成立了独立的决策机构和执行机构。而美国的大部则没有分权。我国有大政府的传统,要在我国建立类似英国的决策权和行政权区分开来的行政体制,实现“行政权三分”,就必须加强以下几方面的综合建设。

  首先,要大刀阔斧精简机构。除了减去区级人民政府以外,还要坚定不移地组建市政府三大格局,即决策部门、执法职能部门、监督监管部门。三大部门直接对政府首长负责。监督部门不受制于执法部门,可进行机制性常规监督,也可以随时组织社会监督,并有强制的“终止权”和“先斩后奏免职权”,就像香港廉政公署一样级别不大,权力却很大。廉政公署之所以威震吏治,就是因为职能独立、权力独立。决策部门总管全局,承担决策成效、成败责任,决策失误也要被问责,决策的民意指数是政府考核决策部门的重要依据,民意也是决策者乌纱、任用去留的“裁判”,这就力避了决策不与民意接轨而纯粹迎合长官意志的弊端。监管部门履行监督职责,不仅要无条件接受行政长官的监督,还同时要无条件接受社会公众监督。监督成员的任命要制度化进行公示,取得一定的民意指数后上岗履责,规避用人腐败。

  其次,要有坚强的改革决心,严格执行行政问责。“三大板块”应时刻由精兵强将构成,建立“能进能出”的淘汰机制,谁失职、渎职、不称职,谁失去民意,就让谁走人,彻底打破铁饭碗、避风港、保险箱旧制;坚决顶住压力把大部制精简的机构、人员清理到位,绝不给“回头见”机会。“行政权三分”改革关键就在于进行到底,倘若预留漏洞、隐患,一切就会前功尽弃。

  再次,要完善社会监督。我国现行监督结构还是行政体系内部监督,而真正有效的监督,只可能通过保障公众知情权,通过权力的透明运作,通过社会监督、群众监督去完成。如香港廉政公署这样的机构,其工作能卓有成效,也建立在社会监督、群众监督基础上,离开了社会监督、群众监督,廉政公署连自身的廉政都完全保证不了。这是我们最值得借鉴的,也是最应该借鉴的。

  最后,要完善市场体制,约束行政权力,打造现代有限政府,实行小政府、大部制。加强基层民主政治建设,应推进社区自治,使之成为行政体制改革的真正方向。

  深圳的“行政权三分”改革,是我国新一次政治体制改革的前奏。做的好,将为其他地区提供有益的经验。当然,改革之路上还是有许多困难的。“路漫漫其修远兮,吾将上下而求索”、“亦余心之所善兮,虽九死其尤未悔”。两千多年前的屈原已经为我们指明了道路,我们要努力推动行政体制改革,而且必将获得成功。

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